Forsker Ragnar L. Auglends innlegg på seminaret "Forsvarets grenser"

27. januar 2014

Dag Einar Thorsen

Deres Majestet, Preses, Ærede forsamling.

Dagens debattema tar opp i seg grunnleggende spørsmål av rettslig, etisk og politisk karakter. Min tilnærming vil være den rettslige, og oppmerksomheten vil bli konsentrert om maktaspektet i rollefordelingen. Med dette som utgangspunkt, rommer dette temaet to underliggende problemstillinger: 

For det første må rollefordeling i betydningen fordeling av primæransvar klarlegges.   Hvilke situasjoner har henholdsvis Forsvar og politi et hovedansvar for ved intern beredskap? Dette grunnleggende spørsmålet, som egentlig er et tema for beredskapslovgivningen, er tradisjonelt blitt viet beskjeden rettslig oppmerksomhet. Slik også i det utkast til lov om Forsvarets bistand til politiet som har vært ute til høring.

Den neste problemstillingen forutsetter at primæransvarsområdene er avklart og retter fokus mot Forsvarets rolle som bistandsressurs innenfor politiets myndighetsområde. Det sentrale spørsmål blir her hvilken betydning Grl. § 99 andre ledd får for politiets adgang til å påkalle militær maktbistand ved ordenshåndhevelse og kriminalitetsbekjempelse. Her har det rettslige fokuset vært større.  

 

Jeg vil knytte noen synspunkter til den første problemstillingen, altså en rettslig innfallsvinkel til det grunnleggende rollefordelingsspørsmålet. Spørsmålet er både viktig og vanskelig: Viktig fordi det har klare berøringsflater mot sentrale maktfordelings- og rettssikkerhetsspørsmål. Vanskelig fordi det krever en annen og mer helhetlig forsvars- og justispolitisk vurdering av etatenes interne beredskapsmessige roller enn det tidligere trusselbildet ga grunnlag for, i tillegg til at beredskapsfeltet i seg selv er vanskelig å regulere.

ROLLEFORDELINGEN MELLOM FORSVAR OG POLITI

Basert på sondringen mellom ytre og indre sikkerhet kan selve rollefordelingen mellom Forsvar og politi beskrives med utgangspunkt i følgende fem rettslige innfallsvinkler: 

En geografisk/saklig dimensjon som knytter det polsiære aspekt til sikkerheten territoriet og det militære til sikkerheten over territoriet. Nedslagsfeltet indikeres gjennom bruken av preposisjonene «på» og «over».

En rettslig/normativ dimensjon med bakgrunn i at opprettholdelsen av indre sikkerhet bygger på et nasjonalrettslig grunnlag, mens forsvaret av den territorielle suvereniteten utad er et folkerettslig anliggende.

En substansiell/funksjonell dimensjon der håndhevelsen av sikkerheten internt rubriseres som myndighetsutøvelse og ivaretakelsen av den ytre sikkerheten som suverenitetshevdelse. «Myndighetsutøvelse» innbefatter ordenshåndhevelse og kriminalitetsbekjempelse. «Suverenitetshevdelse» refererer seg primært til avverging og håndtering av territorielle krenkelser og beskyttelse mot press utenfra som kan svekke forsvarsevne eller politisk handlefrihet, men også visse alvorlige nasjonale krisesituasjoner kan være omfattet. 

En formåls-/doktrineorientert dimensjon med fareavvergelse, stansing/pågripelse og proporsjonalitet i en individrettet kontekst som sentrale komponenter i polisiær henseende, mens forsvar, angrep og nedkjemping i mer kollektiv retning er grunnleggende i den militære tilnærming.

En objektorientert dimensjon, der håndhevelsen internt rettes mot individuelle kriminelle og ordenskrenkere, og den eksterne suverenitetshevdelsen mot stater og stridende (kombattanter).  

Denne rettslige rubriseringen, hvor besnærende den enn måtte fortone seg, utfordres imidlertid av dynamikken i dagens trusselbilde, som er vesentlig mer diffust, uforutsigbart og sammensatt enn tidligere, med glidende overganger både innenfor, og mellom de fem dimensjonene. Det internasjonale samfunn står ikke lenger står overfor felles fiender, men mer overfor felles farer. Således vil det her være et spenn fra nasjonale krisetilstander som håndteres etter justispolitiske prinsipper, eventuelt med logistikk- eller maktbistand fra Forsvaret, via gråsonescenarier av ulikt kaliber der vitale samfunnsinteresser trues eller krenkes, til den sikkerhetspolitiske krise med potensial for væpnet konflikt.

Rollefordelingsspørsmålet knytter seg først og fremst til disse interne gråsonescenariene. Det kan ikke være tvilsomt at Forsvaret må tre inn i rollen som primæransvarlig på et gitt utviklingstrinn i en slik krise, men utfordringen består i å fastsette når: hvilke kriterier skal legges til grunn? hvilke prosedyrer skal følges? hvilken rolle skal politiet i så tilfelle ha? 

Fordeling av ansvar og roller internt i statsapparatet krever i utgangspunktet ikke lovgrunnlag, med mindre reguleringen vil stride mot lovbestemte ordninger. Noen direkte rettslig regulering av den grunnleggende rollefordelingen mellom Forsvar og politi finnes da heller ikke. Spørsmålet ved denne anledning blir mer å etterspore rettslige holdepunkter for den nærmere vurderingen. 

De fem nevnte dimensjonene illustrerer rollenes materielle særpreg, og med Grl. § 99 andre ledd som en supplerende del av det prinsipielle bakteppet, bør dette samlet være et godt utgangspunkt for å gå selve rollefordelingen noe nærmere på den rettslige klinge.

Når det spesielt gjelder denne grunnlovsbestemmelsen, kan både den redaksjonelle historien og motivene til opprørsfullmakten i andre ledd andre alternativ gi tolkningsbidrag hva gjelder rollefordelingen.

Kravet om lovhjemmel for militær maktbruk mot statens borgere var nedfelt i en egen paragraf i 17. mai grunnloven, nemlig § 27. Sammen med §§ 25 og 26, som regulerte Kongens myndighet som militær øverstkommanderende og som feltherre, skulle disse tre bestemmelsene samlet sikre Stortinget kontroll med Kongens bruk av dette ultimate maktmidlet både eksternt og internt. I sistnevnte henseende sågar gjennom et eget krav om formell lov. Under trykkingen av den endrete grunnlovsteksten etter unionsforhandlingene høsten 1814, ble imidlertid § 27 uteglemt. Dette ble først oppdaget under trykkingen, men da for sent til å kunne innplassere bestemmelsen der den opprinnelig hadde stått. I følge dagboknotatene til et medlem av redaksjonskomiteen var det stor glede over at denne ”slemme forglemmelse” kunne gjenopprettes ved ”å kyle” paragrafen inn blant de alminnelige bestemmelsene i Grunnlovens siste del, slik at «bare siste blad måtte omtrykkes». Innplasseringen var tydeligvis ikke utslag av noe prinsipielt taktskifte med hensyn til synet på Forsvarets interne rolle.

Til tross for den dramatikk som preger opprørsalternativet, setter allerede ordlyden håndteringen inn i en judisiell ramme. Dette tilkjennegis også i motivene, som understreker at ”De, der ved saadan Anledning anholdes, skulle straks overleveres de ordinaire Dommere”. Med andre ord skulle også disse situasjonene håndteres i samsvar med rettsstatens prinsipper for intern rettshåndhevelse, hvilket tilsier at militæret her ikke skulle operere i noen selvstendig militær rolle, men derimot i rollen som politisubstitutt og som bistandsyter til de sivile justismyndighetene.

Dette gir bestemmelsen en ny dimensjon som adresserer rollefordelingen. Sammen med bestemmelsens harde kjerne: at militær maktbruk mot borgerne må gis demokratisk legitimitet gjennom lov, underbygger dette at bruk av militær makt i indre anliggender i seg selv og generelt representerer noe ekstraordinært, og da ikke minst et militært internt primæransvar.  

Etter mitt syn peker menneskerettighetsvernet seg ut som en konstruktiv tilnærming for den nærmere grensedragningen, og da slik at rollefordelingen søkes avstemt etter hvilken doktrine som er best egnet å sikre disse rettighetene.

Etter politiloven og straffeprosessloven har politiet eneansvaret for kriminalitets-bekjempelse, derunder terrorbekjempelse, og ordenshåndhevelse. Dette gjelder både under normale forhold, i krise, og i krig, med mindre annet bestemmes i lov, eller kan forankres rettslig på annet vis. I det lengste vil jeg holde på at den polisiære doktrine, med blant annet nødvendighet, subsidiaritet, forholdsmessighet og forsvarlighet som grunnleggende effektueringsprinsipper, gjennomgående fremstår som best egnet til å sikre disse rettighetene. I det hele kan denne doktrinen ses som en operasjonalisering av et knippe grunnleggende rettsstatsverdier. Dette leder til at Forsvarets interne rolle i det lengste bør være av bistandsmessig karakter. 

Denne innfallsvinkelen er også egnet for å markere den absolutte yttergrense for den polisiære sfære: den interne væpnete konflikt. I teorien er terskelen for slike konflikter, som er et humanitærrettslig anliggende, knyttet nettopp til forskjellen mellom de respektive etatenes doktriner, og da i form av et intensitetsprinsipp.

Således anses grensen krysset når situasjonens alvor ikke lenger tillater at staten begrenser maktbruken til pågripelse av bestemte bevæpnede mistenkte, eller individualiserer våpenbruken for å respondere på begrensede anslag mot mennesker eller vitale samfunnsinteresser – Men i stedet er nødt til å gå massivt og militært til verks og rette angrep mot personer som gruppe, uten hensyn til om det enkelte medlem av gruppen i øyeblikket representerer noen trussel, og uten referanse til noen konkret rettshåndhevelses- eller nødvergesituasjon. I så fall er den polisiære doktrine ikke lenger egnet til å gi menneskelivet den beskyttelse det har krav på – man er over i en intern væpnet konflikt der statens inngripen i stedet må avstemmes etter de ufravikelige menneskerettighetene i artikkel 15 i EMK og minimumsbestemmelsene i Geneve-konvensjonenes artikkel 3.  

Dernest er det naturlig å se hen til beredskapsloven fra 1950, men all den tid denne loven er blitt distansert av både trusselbilde, teknisk utvikling og menneskerettslig regulering, gir den begrenset veiledning for løsning av rollefordelingsspørsmålet.  

Loven forutsetter imidlertid at Forsvaret kan ha et indre primæransvar når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Med støtte i motivene, fastslår Beredskapslovutvalget i en utredning fra 1995 at loven kan være anvendelig hvis det foreligger en sikkerhetspolitisk situasjon, som kombinert med indre anslag og uro vil kunne føre til (økt) krigsfare. Samtidig påpekes at anslag reiser vanskelige grensedragningsspørsmål, idet handlingens formål vil avgjøre om loven kommer til anvendelse. Ved åpenbart organiserte terrorhandlinger av betydelig omfang, der målene indikerer at hensikten er å svekke norske myndigheters forsvars- og handleevne, antas loven anvendelig. Tilsvarende der en nasjonal krise har, eller kan få slike følger for infrastruktur og forsvarsberedskap at landets sikkerhet står i fare. Her er det i og for seg ikke den nasjonale krisen som er direkte årsak til anvendelsen, men dens mulige internasjonale dimensjoner. Etter å ha poengtert at et visst internasjonalt ”tilsnitt” er tilstrekkelig i så henseende, strekker utvalget våpen og avslutter med en lakonisk påpeking av at det vanskelig kan ”lovgis” presist om beredskapsbestemmelsers anvendelsesområde, hvilket utvalget også må gis rett i.    

Fraværet av en nærmere rettslig klargjøring av rollefordelingen innebærer at klassifikasjonen av Hva som er Hva, og dermed avgjørelsen av Hvem som har ansvar for Hva, vil være et politisk spørsmål. I stedet for legalitet, vil altså legitimitet i stor grad måtte bli førende for rollefordelingen. Samtidig er en viss grad av fleksibilitet og funksjonalitet nødvendig, men for stor rom i så henseende har imidlertid et potensial for tap av rettssikkerhet. Utfordringen består altså i å finne et rettslig og faglig balansepunkt.

På terrorområdet har Regjeringen knyttet Forsvarets indre primæransvar til fire scenarier. Det er særlig to av disse som adresserer rollefordelingsspørsmålet, nemlig massive angrep mot oljeinstallasjoner og uklare nasjonale kaossituasjoner. De to øvrige er situasjoner som utløser selvforsvarsrett etter FN-traktaten og såkalte «renegade-situasjoner».

Selv om denne katalogen er søkt avstemt etter kriterier i beredskapslovutvalgets utredning, har den i mine øyne et praktisk rettet ad hoc-preg og tar utgangspunkt i status quo hva gjelder de to etatenes verktøykasse. Her savnes fremfor alt en rettslig og prinsipiell vurdering av rollefordelingen, men også en mer helhetlig faglig og politisk tilnærming til hvordan ansvarsforholdet bør være: hvilke kapasiteter bør politiet selv rå over, og under hvilke omstendigheter kan Forsvaret trekkes inn som henholdsvis bistandsressurs eller  primæransvarlig.  

Avslutning

Det rettslige fokus i rollefordelingsspørsmålet har rettet seg mot en lovregulering av Forsvarets bistand til politiet. Etter mitt syn påkaller situasjonen et videre rettslig perspektiv. Det er i like stor grad behov for en beredskapslov som er tilpasset den moderne tid, der i alle fall grunntrekkene i rollefordelingen mellom politi og Forsvar bør søkes lovregulert. Potensielt vil dette kunne redusere usikkerhet og minisere behovet for å hjemle inngripen i rettslige nødsprinsipper.  

Når godværsjussen råder, når polariseringen i samfunnet er liten eller fraværende, og når man er omforent om det meste – ja da er også det meste passabelt, selv om såkalte «rettslige formaliteter og ansvarsmessige grensesnitt» ikke i alle deler er like klarlagt. Klarhet er imidlertid av avgjørende når det røyner på, når samfunnet rystes av fysiske anslag med de grusomste konsekvenser, eller når det oppstår motsetningsforhold i samfunnet med potensial for uroligheter av det mer omfattende kaliber. Et raskt blikk ut over våre nærmeste omgivelser viser at drivfjæren til slike anslag og situasjoner ikke nødvendigvis behøver å ha et innenlandsk opphav, de kan bli utløst av tilstander eller episoder langt hinsides våre grenser, og de kan oppstå og utvikle seg raskt. I slike situasjoner er det en styrke at det nasjonale normative bokholderi er in salvo og har legitimitet - at rettsgrunnlaget er brakt i orden og at roller er fordelt i en tid som gir anledning til veloverveide og godt forankrede faglige og politiske beslutninger. Det er for sent å legge slike kabaler etter at krisen har oppstått.

Takk for oppmerksomheten.